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发布时间：2022-09-29 01:10:42

预算法修订落定多齿紫珠：多处突破部分条款弹性较大

历经十年四审，跨越三届全国人大，预算法在施行近20年后终于完成首次大修。

8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，该决定自2015年1月1日起施行，预算法将作相应修改并对条文顺序作相应调整后，重新公布。

与4月出炉的预算法三审稿相比，此前提交的审议表决的四审稿改动不多。新华社称，修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算等方面有明显进步。

预算法素有“经济宪法”之称，涉及国家钱袋子的重大问题。中国现行的预算法从1995年开始施行。在这近20年间，中国财政收入规模发生了巨大变化，原有一些条款逐渐暴露出不完善的地方，如预算编制不够细化、预算透明度不足等。

预算法的修订涉及诸多关系的调整，包括人大和政府的关系、中央和地方的关系、公众和政府的关系，难度颇大。新华社评论称，这场预算制度改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全黔鼠刺口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，是一个新的起点。

历时十年，铺路新一轮财税体制改革

从2004年全国人大成立预算法修改工作小组，直到2011年拿出一审稿，再到2014年公开征求意见的二审稿因备受争议暂时“搁置”，到今年4月的三审稿上会、8月四审稿表决，预算法修订可谓“十年磨一剑”。

值得一提的是，二审稿在全国人大上公布后文昌锥，共征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体的修改意见。这一稿被部分学者指出有多处倒退，如规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”；人民银行经理国库的规定被删除，容易藏猫腻的财政专户制度以法定形式得以固化等。这些在四审稿中均得到了修改：允许地方政府适度发债，人民银行经理国库的条款得以保留。

有学者认为，中共十八届三中全会为预算法后来的修订奠定了基础，因为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，还谈到整个国家治理能力和治理体系的现代化。立法宗旨的改变就是一个例证。修改后的预算法明确是“为了规范政府收支行为，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。旧预算法则强调其是政府管理经济的工具，用来进行预算分配和宏观调控。

不过，全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪表示，在预算完整性、预算透明度等方面，修改后的预算法的相关条款仍“有软化的倾向试样取放很不方便，弹性过大”。

放到财税体制改革的大框架中看，此番预算法修订完成，也意味着新一轮财税体制改革首要任务——预算管理改革进入依法落实阶段。

中共中央政治局6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出重点推进三方面的改革，即改进预算管理制度，完善税收制度，调整中央和地方政府间财政关系。同时，中央提出时间表要求，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

据经济观察报报道，预算法表决通过后，财税体制改革总体方案的配套措施最快将于下周出台，由财政部综合司牵头，同时还有一份“财税改革解读本”面世，这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

只有省级政府可以举债

地方政府性债务在此次修法中备受关注，在允许地方政府适度发债的同时，更强调偿还和风险控制，对地方政府举债的规模、债务偿还、资金使用等进行明确规定。

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旧预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但过去几年，地方政府变相举债已成常态，地方政府债务规模迅速上升。

财政部长楼继伟在8月31日下午的发布会上介绍，此次修订把规范地方政府债务管理、防范化解财政风险单独作为一个部分，重点是解决三个层面的问题：

第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。现在大家看到比较多的是地方政府融资平台。

第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。

第三，理清政府和企业的，解决怎么还的问题。地方融资平台中，属于企业的债，政府如果需要支持，就给予补贴，或以PPP模式支持；属于政府的债务，就要纳入预算管理。

此次四审稿的相关表述是：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”并明确，举债规模由国务院报全国人民代表大会或其常委会批准，举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

财政部财科所副所长白景明指出，地方政府举债得来的钱具体花到哪里，要有严格的监督。法律明确规定了资金的用途，也就是说可以用在如保障房建设、水利设施、博物馆建设等公益性资本支出方面，但不能拿它来买公车、盖办公楼、发工资。

相较于三审稿，四审稿中还新增了一条安徽楤木规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

对未按规定编制、调整预算等行为，预算法修订引入“追究行政”的惩戒规定。未经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

在操作层面上，楼继伟说，接下来国务院和财政部在不同层级上，还要制定一些具体的实施办法。

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